例如，对合同一方当事人为了获取垄断利益而限制他人从事某种经济活动的行为，法律就很难以违反社会公共利益为由加以规制。

[39]同样，如前所述，政治实践中的梁启超也是一个失败者。梁启超的单一制国家结构思想着眼于中央与地方关系，着眼于国家权力的纵向划分，表达了一个中国式的反联邦党人的立国大方针。

至于反联邦党人梁启超，则从一开始就聚焦于外来危险，并选择最善于抵御外部威胁、实现自我保存的那种内部社会及其制度。其二，从历史传统来看，在我国历史上，单一制由来已久，联邦制的基因却无处可寻。换言之，在此时的梁启超看来，地方自治不仅是一个应急之策，同时还是一个具有理论意义的学说或主义。[8]详见，汪太贤：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》，法律出版社2009年10月版，第124-125页。[26][美]张灏：《梁启超与中国思想的过渡（1890-1907）》，崔志海、葛夫平译，江苏人民出版社1997年1月版，第169页。

最后，把反联邦党人梁启超与美国建国之际的反联邦党人进行比较，以之作为本文的结束。最后，与前一点紧密相关的是，辛亥期间的梁启超还有一个需要识别的身份：反联邦党人。行政决策科学化、民主化和法治化的呼声近年来日益高涨，相应的改革探索和立法建制也逐步发展。

关于参与式行政的制度建构和法制保障，前者是对策学的基本要求，也是前述几个部分难题破解后的自然延伸。因此，必须对现有的参与程序进行补充和完善，在此基础上建立起一套完整的行政参与程序体系并使其制度化。参与式行政的范围，取决于政府的开放意识、民主意识、服务意识和私人的参与意识。以下选择若干学者的观点加以简要述评。

政府的责任体现为两个方面：其一，政府有责任确立一系列规范和机制来激发、引导和推动公众参与行政的意识形成和发展。受中国传统的等级思想影响，即使在当代中国，官民之间、政府与社会之间始终存在某种难以逾越的心理距离。

过去很长时期，我国行政管理和行政执法的许多方面存在着简单化、低效率、不透明、不规范、不便民的问题，诸多弊端一直为人诟病，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。如果送审时缺乏听取意见情况的说明，将面临缓办或退回起草部门的后果（《行政法规制定程序条例》第12、16、18条的规定）。凯尔森在分析自治与他治时，举例说明自治是指义务主体参与创造一个次要规范来决定自己的义务。[6] 例如，李楯编：《听证：中国转型中的制度建设和公众参与——立法建议、实践指南、案例》，知识产权出版社，2008年版。

这一要求也深刻地反映在行政管理和社会管理创新领域。因此，对行政主体的行为形成有效制约，除了深入推进法制建设，通过法律监督、权力机关和专门机关进行监督约束，还须要与国家机关以外的其他社会主体的监督形式如群众监督、社会舆论监督等有机结合起来。一方面，公众参与行政必须是实际的参与，而非走过场。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程,既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。

2．有助于改善行政机关与公众的关系。（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。

此外还应考虑到，公众参与行政的前提应当是公众充分享有知情权，其参与的作用是通过行使监督权使行政的过程更趋合理和有序。作为理念，这一理解可以从公众参与及前述行政参与的正当性上获得认可。

3．有助于行政管理创新并确立约束原则。5．参与式行政的制度建构和法制保障。二、参与式行政现象在我国行政法制领域的具体表现1．行政决策方面。当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。[4]此外，还有学者选择具体的领域对公众参与进行了深入研究。参与式行政必须尊重私人参与行政的权利。

因此，行政机关在推进行政管理创新时，应当划出一定的界限，应当有一些原则来约束其行为。（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。

公众参与并不会消解政治职责，而是将其摆在公民面前，让他们来掌控专家、官僚和利益集团可能通过特权而施加影响的风险。因此，在客观上，参与式行政法制模式一方面可以促使公众在行政过程中地位的提高，另一方面也有利于增强行政机关和公众之间的相互信赖关系。

这是未来改革开放新阶段的重点内容之一。在此理念支配下，传统的行政法和行政法学强调行政活动的高权性，架构起以支配和服从为特色的行政法律关系——在传统的行政管理过程中，相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，基本上没有能够充分体现民主权利和民主权力的行政管理制度安排。

这些制度或者直接赋予和保护公民的民主参与权利及其他合法权利，或者通过制约行政权力从而保护公民的民主参与权利和其他合法权利。传统的行政法理念认为，政府是社会的家长，在此理念支配下的行政法制模式强调行政活动的高权性，由此架构起以支配和服从为特色的行政法律关系。行政参与的正当性主要体现在两个方面：其一，行政参与的理论基础在于人民主权。这种行政参与意识，客观上推动了当代行政理念以及相关制度的转变。

行政公务人员应当理解和推进公众参与行政管理和服务的新运作方式，由此积极影响行政运营的方向和内容。由此可以看出，并非任何阶段、任何领域都适合于全面、深入的民主参与，行政过程中的公众参与必须根据阶段和事项的不同而有针对性地作出安排，避免由于盲目的公众参与带来负面效果。

同时，这些方式还加强了公民的身份认同、介入和对政府的支持，以及政策制定者的责任感。而扩大公众参与监督过程，即是进一步推动法治政府建设的一个重要突破口和有力抓手。

行政执法作为与行政相对人的合法权益最直接相关、最经常性的管理活动，特别易于伤害到行政相对人的合法权益，故须做到主体合法、内容合法、程序合法，这是依法行政的内在要求。[2]（3）作为替代和补充手段的其他柔软灵活的新型行政方式的积极采用：包括行政指导、行政契约、指导性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段，它们在施行过程中有公众参与、政民互动与合作的许多机会。

同时，规划行政机关常常基于现实的考虑开展更多的参与活动，以促进规划的合法性。当然，这些创新举措也可能具有一定的风险。行政参与限制了行政主体在行政活动中的自由，遵循这些程序规则须花费一定的人财物力，但如果减少了政府机器的摩擦，也有利于提高行政效率，故花费一些人财物力是值得的。因此，适当的参与机制应当在确保合法律性的基础上，尽量追求程序的合法性。

其二，政府有责任致力于相关法律规范的制定和相关制度的建构与推行，实现多元化、多样化、高层次的法律制度保障。还有学者从具体的参与形式（如听证）的角度进行研究。

正是在此类公众参与行政管理制度的推进过程中，中国的行政民主化程度得以逐渐提高，参与式行政法制模式也逐渐生长发展起来，从而实现建设法治政府和服务型政府的宏大目标。行政参与到底是什么？是理念？是权利？是程序、是制度？还是兼而有之？在某些情况下行政参与是否具有一定的义务性？实际上，这些性质与定位是对行政参与不同意义、不同角度的解读，行政参与既可以理解为一种理念，又可以理解为一项权利，还可以理解为一种程序和制度。

由于城乡发展的不平衡，多元主体观念、利益的不同，很难确立将诸多不同的价值全面、客观、正确地反映于行政的有效途径，使得民主和法治理念在当下中国面临着严峻的挑战。[6]在国外与本课题有关的研究上，除了对传统内容的研究，有的学者作出了一些努力创新。